十八大以来这四年 摸着石头过河与顶层设计并重

经过三十多年的改革，中国对许多问题已经心明眼亮了，或者说改革已经有了潜水艇，是不是用不着“摸着石头过河”了呢?当然不是。习近平认为，邓小平提出的“摸着石头过河”是一个科学方法，现在仍然需要。

处理好改革的五大关系，包括解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展和稳定的关系。

因循守旧、抱残守缺不行，满足现状、故步自封不行，畏首畏尾、不敢越雷池一步不行，吃以往的老本不行，躺在前任功劳簿上睡大觉更不行。

十八大以来这四年

摸着石头过河与顶层设计并重

文/吴天适

      中国新一轮全面深化改革已完完整整地走过了三年历程。三年前的11月，中共十八届三中全会通过了全面深化改革总体方案，中国进入新的“改革时间”。此后经过了被称为“全面深改元年”的2014年，以及被称为“关键之年”的2015年，到了攻坚的2016年。

在2016年1月11日召开的中央深改组第二十次会议上，习近平总书记打了一个比方，如果把全面深化改革比作建造大厦的话，这三年是“夯基垒台、选材备料、立柱架梁的三年”。

回顾过去三年，以经济体制改革为先导，其他相关领域改革相继展开，但也有些重点领域和关键环节的改革，与设计的改革目标仍有一段距离。面对改革的阻力，习近平在多个场合表示：“我们要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽疾开刀。”

为全面深化改革定调

当然摸着石头过河也是有规则的，必须按照已经认识的规律来办，在实践中再加深对规律的认识，而不是踩西瓜皮滑到哪是哪。

2012年党的十八大闭幕不久，习近平总书记到地方考察的第一站，选在了改革开放的前沿广东。每到一处，他都听意见、讲改革。一路上，“改革要坚定不移地走下去”掷地有声。在深圳莲花山公园，还特地向改革开放的总设计师邓小平塑像敬献花篮。通过这次考察，习近平向外界展示了“改革不停顿、开放不止步”的决心。

从担任总书记到2013年11月十八届三中全会召开的这一年，习近平为接下去要推行的改革进行了全面的准备。

首先是将全党思想认识统一到“两个一百年”和“中国梦”的奋斗目标上来。“两个一百年”是党的十五大提出的，指在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会、在中华人民共和国成立一百年时建成社会主义现代化国家，党的十八大重申了这个目标。

在实现步骤上，中央反复强调“改革开放是决定实现两个一百年奋斗目标的关键一招”，从总目标上奠定了改革开放在新一届中央领导集团治国理政战略中的地位。

有了统一思想，中共中央通过制定“八项规定”和强力反腐，不仅达到了整饬党风政风、割除奢靡积弊的效果，也进一步确立了中央的权威，从而使改革加快推进。

2013年4月十八届三中全会文件起草组成立后，在讨论过程中决定成立全面深化改革领导小组和国家安全委员会两个机构，强化了顶层设计和具体执行。

文件起草过程中，习近平于2013年7月21日至23日到湖北考察了3天。通过这次在改革准备阶段的考察，习近平第一次公开系统地阐述改革思路，这是他继广东之行后的又一关键考察，意义十分重大。

在湖北省领导干部座谈会上，习近平提出要处理好改革的五大关系，随后又在武汉与部分省市负责人座谈，公开提出了改革要研究六大问题。这两次会议全面系统勾勒了改革的路线图。

习近平阐述的改革五大关系，包括解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展和稳定的关系。他还用一组排比句说明解放思想的重要性：“因循守旧、抱残守缺不行，满足现状、故步自封不行，畏首畏尾、不敢越雷池一步不行，吃以往的老本不行，躺在前任功劳簿上睡大觉更不行。”习近平认为解放思想不是脱离国情的异想天开，也不是闭门造车的主观想象，更不是毫无章法的莽撞蛮干，必须坚持解放思想和实事求是的有机统一。

在改革的五大关系中，习近平讲得最多的是“顶层设计和摸着石头过河的关系”，占了讲话篇幅的40%。习近平说改革是一场深刻的革命，涉及重大利益关系调整，涉及各方面体制机制完善，对党和国家工作大局有重要影响，“我国是一个大国，决不能在根本问题上出现颠覆性错误”。

经过三十多年的改革，中国对许多问题已经心明眼亮了，或者说改革已经有了潜水艇，是不是用不着“摸着石头过河”了呢?当然不是。习近平认为，邓小平提出的“摸着石头过河”是一个科学方法，现在仍然需要。当然摸着石头过河也是有规则的，必须按照已经认识的规律来办，在实践中再加深对规律的认识，而不是踩西瓜皮滑到哪是哪。

在习近平的系列重要讲话中，有相当篇幅论述改革的方法论。2012年12月31日，十八届中共中央政治局就坚定不移推进改革开放进行第二次集体学习。他强调，摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。2015年8月，美国时代出版公司推出的《习近平时代》在纽约出版，其中英文版以10万册销量登上美国亚马逊中国历史类第一名、全球政治领袖类第二名，是多年来在美国出版的销量最高的中国版权图书。该书绪论就是“从摸着石头过河到顶层设计”。2016年4月，中央党校《学习时报》予以转载。

据了解，在考察湖北之前，改革要研究的六大问题已经形成，总书记湖北之行的讲话被外界认为是“给接下来的全面深化改革定调”。

“最具雄心的改革计划”

英国《金融时报》称2013年的这份蓝图是中国执政党近年来最具雄心的改革计划。当刘延东向美国人介绍中国的改革计划时，“大家都被震惊了”。

党的十八届三中全会确定的全面深化改革涉及60个方面、336项具体措施，涉及内容之广、规模之大为过去所罕见，引起广泛关注。英国《金融时报》称2013年的这份蓝图是以习近平总书记为核心的中国执政党近年来最具雄心的改革计划。据英文《习近平时代》一书披露，十八届三中全会闭幕5天后，2013年11月17日，国务院副总理刘延东访美。当她向美国人介绍中国的改革计划时，“大家都被震惊了”。

在改革的安排中，经济体制改革是先导，混合所有制、财税体制、金融外汇体制、城乡二元经济结构都是围绕经济体制改革这一重点展开的。

金融体制改革方面，利率市场化已经启动，放开了一年期以上的存款浮动利率，民营银行的开办也已开始破冰。2014年银监会批准了微众银行、网商银行等5家民营银行筹建，2016年上半年批准重庆富民银行、四川希望银行和湖南三湘银行筹建。最近，安徽新安银行也获准筹建，至此，已有9家民营银行获准筹建。

商事登记制度改革方面，推行“三证合一”，方便了企业注册登记。2014年全国平均每天有1万家企业注册，主要是私营、中小企业，2015年平均每天注册的企业增加到1.2万家，注册资本为29万亿元，比2014年增加了52%。财税体制改革方面，2016年5月1日“营改增”在全国范围内全面试点。国家税务总局原副局长许善达表示，全面推行“营改增”有望给企业减税9000亿元。

在经济体制改革范畴内，自贸区的设立具有标志性意义。继上海之后，自贸区试点增加了天津、广东、福建三个。2016年又批准辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7省份新设自贸区。

推进经济体制改革，核心问题是处理好市场和政府的关系。十八届三中全会的一个重大理论突破，就是市场在资源配置中的作用由“基础性作用”上升为“决定性作用”。

要使市场发挥决定性作用，如何发挥政府作用就是一个必须面对的问题。2015年全国两会期间，国务院总理李克强在政府工作报告中的一句“有权不可任性”红遍网络。实际上“简政放权”已成为本届政府的“开门第一件大事”，而行政审批改革则是抓手和突破口。

通过简政放权，中央政府定价范围大幅缩减，定价种类由13种(类)减少到7种(类)，具体定价项目由100项左右减少到20项左右，减少了80%。

不过，尽管国务院高举砍向权力的大刀，但“变相审批”仍难绝迹。作为配套，国务院制定了国务院部门权力和责任清单，试点方案经过中央深改组审议通过后印发，按计划试点工作在2016年12月底之前结束。

使制度更加成熟定型

1970年代末启动的改革主要以“破”为主，但这轮改革按照设计是要有“破”也有“立”，一般认为要想“立”就需要通过制度来保障。

作为重要的改革决策机构，中央深改组自成立至2016年12月5日共召开过30次会议，已就经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设六大方面通过了195份文件，内容各有侧重，但都注重制度的构建。

“制度”二字是近年各项改革中出现频率非常高的词汇，诸如“制度设计”“制度建设”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”“制度安排”等。

如此强调“制度”，可以追溯到十八届三中全会关于改革的“决定”中对制度取向的表述：“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”据《人民日报》报道，这是中国共产党文献中首次出现“制度体系”“制度定型”的概念。

这份“决定”关于改革的具体部署中，也多处体现了对“制度”的强调。在生态文明建设章节，就规定了“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

生态保护是习近平在地方、在中央工作期间都极力强调的，他不止一次表达和推动着“绿水青山就是金山银山”的理念。2013年在海南考察时，习近平指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。当年7月，他到湖北调研经济情况和改革情况，在湖北省领导干部座谈会上讲了改革的五大关系之后，就又特意对生态文明进行了阐述。

“去冬（2012年冬）以来，我国再次出现大面积雾霾现象，再次敲响警钟，如果放心呼吸的地方都找不到，再多钱也没有用。”习近平说，过去是吃不饱肚子，现在是呼吸不上新鲜空气，喝不上干净水，这个更严重。

谈到人与自然、人与生态的关系时，习近平认为“要顺应”，人要顺应自然，要顺应生态，“我们是胜不了天的”。习近平用他自己在沿海地区抗击台风的经验为例，一年要抗七八次台风，“我抗了几十年，最后总结，抗台风十八字诀，最后一个字就是‘跑’”。他想以此说明对待自然“你只能顺应，你不能对抗，否则要遭到报复”。

在论述生态文明时，习近平认为“生态不能建设，生态文明可以建设，生态是保护的问题，是顺应的问题，怎么建设它呢?搞一个假生态，那不行”。最终，十八届三中全会“决定”中，关于生态这一部分的标题就叫“加快生态文明制度建设”。

在各地考察中，习近平还强调要加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。他点明了生态环境方面的问题，有执行不力的问题，更与制度建设跟不上形势发展要求密切相关。习近平指出，我们现在包括一些立法要跟上，有的处罚太轻，一次排放造成那么大的损失，结果就罚个几千块钱了事。

在十八届三中全会确定将生态文明建设作为本次改革六大主题之一后，中央深改组至少有5次会议讨论过生态、环保的议题，审议通过了十多份跟生态环保有关的文件，包括《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等。

为减少环保机构履职时受到不必要的干扰，中央深改组还通过了省以下环保执法机构垂直管理的试点方案，这也是一种制度安排。

强调“制度体系”的一个背景是，70年代末启动的改革主要以破为主，但这轮改革按照设计是要有破也有立，一般认为要想“立”就需要通过制度来保障。

根据文件的字面意思，本轮改革中特别强调的一项制度保障是“法治”。2014年10月，中国共产党召开了第一次以法治为主题的中央全会，通过的“全面推进依法治国”的决定，被称为三中全会“全面深化改革”决定的姊妹篇。

实际上，本届中央领导集体产生后不久，司法领域的相关改革就已率先展开。2013年1月，全国政法工作会议宣布废除劳教制度，这离十八大召开刚刚2个月，消息一出法律界一片欢腾。几乎是在同时，信访改革也开始启动，影响最大的要数“诉访分离”，其顺利推行也同样会为维护司法权威增加注脚。2014年，十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定后，法官、检察官员额制、法官检察官遴选制度、人民陪审员制度等一些改革都已相继启动。

“刀把子”改革的同时，“枪杆子”的体系重塑也被提上了日程。2015年，中央对国防和军队进行了“革命性重塑”，彼时，军队的军委总部和军种、大军区领导指挥体制，已经运行六十多年，各方人士纷纷猜测能有多大的改革空间，但最终的“军委管总、战区主战、军种主建”改革方案推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广，前所未有，引起国际社会的热烈关注和好评。

与其他战略部署一样，这轮改革同样强调了必须加强和改善党的领导，提高党的执政能力和执政水平，也成了改革要解决的六大问题之一。

这几年，中央制定了党组工作条例，修订了地方党委工作条例，3年多来，至少出台或修订的党内规章制度55部。除了建章立制，中央在反腐上也重拳出击，到目前落马的中管干部已达112人，落马的“军老虎”也将近50人，在查处腐败案件的同时，纪检体制改革被提上日程，中共中央先后修正了地方纪委书记、副书记的提名权，实现了纪检派驻机构的全覆盖。特别是最近宣布组建国家监察委员会，反腐制度研究学者李永忠称之为“重大政治体制改革”。

时间近半，“啃硬骨头”任务艰巨

《人民日报》头版文章称，有些地方和部门还存在懒改、慢改、假改、不会改等现象。

按照总体部署，到2020年要完成十八届三中全会制定的336项改革任务，并在重要领域和关键环节取得决定性成果，目前时间已经过了将近一半。

过去几年的情况看，随着“大限”的日渐临近，每年的改革任务正在逐步增加，而且接下去的改革任务也会越来越繁重，这从每次中央深改组会议上通过的文件数量不断增加就可见一斑。

2014年，习近平主持召开了深改组8次会议，通过37份文件，平均每次会议通过4.6份，最多的一次通过6份。2015年，习近平主持召开11次深改组会议，通过了65份文件，平均每次5.9份，最多的一次通过10份文件。而2016年习近平已主持召开的11次会议，通过的文件激增到了106份，平均每次9.6份，特别是8月份召开的第二十七会议，一次通过了14份文件，创下新高。

据统计，中央深改组在2014年确定了80个重点改革任务，2015年确定了101个改革任务。这些任务基本都已启动，其中快速推进的改革包括，经济领域的自贸区改革，政治领域的国防和军队改革，社会领域的全面放开二孩和高考招生制度改革，以及生态文明建设领域的划定生态保护红线都已取得明显进展。

在已启动的改革中，也有一些进度偏慢。专家注意到，在国企改革方面，国资委在2014年7月就公布了第一批央企“四项改革”试点名单，有6家央企榜上有名，但第二批试点名单至今没有完整公布，只有零星披露。2016年2月，诚通集团和国新公司被宣布列为国有资本运营公司试点企业。2016年6月，五矿集团与中国中冶正式重组，新组建的中国五矿被宣布纳入国企改革试点。

2015年9月，中共中央、国务院发布关于深化国企改革的指导意见，提出混合所有制改革“不设时间表”，足见这项改革的艰巨性。

2016年全国“两会”期间，刚履新一个月的国资委主任肖亚庆在记者会被问及的第一个问题就是“关于国企改革，出台的文件不少，但真正落地的并不多”，他回答：“必须把改革做好，这是绝大部分企业管理者现在的心情。”

2016年6月1日，中央第十四巡视组向国资委党委反馈巡视情况时，组长陶治国首先就提到“党的领导弱化，落实中央决策部署不到位，推进国资国企改革进度缓慢，改革系统性、针对性、时效性不够强”。

其他领域同样也存在改革进展缓慢现象。2016年11月14日，《人民日报》头版发表了署名金社平的文章称，有些地方和部门还存在懒改、慢改、假改、不会改等现象，其原因有的是思想认识不到位，也有“半信半疑”随波逐流跟着走的，还有一动自己利益就“三心二意”拖延甚至阻碍改革的。

全面深化改革是系统工程，头绪多，任务重，改革越深入，各领域各环节改革的关联性互动性越强，越需要相关改革齐头并进，相互支撑。正因为如此，习近平反复强调要以钉钉子精神推进改革，既当改革促进派，又当改革实干家。中央强调以督察促改革，改革推进到哪里，督察就跟进到哪里，通过督任务、督进度、督成效，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空，不断提高改革的精准化、精细化水平。“硬骨头”再硬，也必须“啃下来”！